何志平：联合国运作陷进退维谷之境

文｜何志平

美国早前在一周内接连退出66个国际组织，累计拖欠联合国会费逾30亿美元，转头就新成立了“和平委员会”广邀各国加入，直言该机构“可能取代联合国”，全球哗然。坊间有人提议在香港开设联合国支部办事处或区域办事处，或将联合国总部从纽约搬迁至例如北京、上海等城市。众说纷纭背后，实则是全球治理秩序重构的角力。当单边主义遭遇多边合作，当霸权逻辑和零和博弈碰撞人类命运共同体理念与互利共赢实践，历史正见证一个新时代的开启。联合国总部搬家是否切实可行？他国接盘又能否突破联合国机制改革困局及大国特权体系？

回顾联合国成立初衷

联合国成立于1945年10月，是二战后各国为保障世界和平和安全而成立的政府间国际组织，也是美英苏三国首脑安排战后世界秩序的一个重要步骤，经历漫长的酝酿、筹划和建立阶段。创建联合国最早由美国总统罗斯福于1941年提出，之后他在与英国签署《大西洋宪章》时首次公开宣导，要建立一个广泛而永久的普遍安全制度。1942年，以美英苏和中国为首的26个国家代表在华盛顿签署《联合国宣言》，之后联合国取代一战后成立的国际联盟。

罗斯福希望利用美国在二战中取得的优势地位，建立一个由美国主导的国际组织。他认为，只有美苏等少数大国共同合作，才能维护战后世界秩序，并竭力主张由美英苏中组成未来国际组织的“四警察”。1943年，美英苏中四国代表在莫斯科共同签署《苏美英中关于普遍安全的宣言》，以国家主权平等、会员资格的普遍性和维护国际和平和安全三条原则为方针，奠定了联合国成立的基础。当年底，美英苏在德黑兰召开会议，进一步磋商建立联合国最高一级核心机构等相关问题。苏联和英国认为当时中国国内局势动荡，坚持主导核心只能由美英苏组成，反对加入中国，但在美国力争下，中国最终被列入其内，英国为与美苏抗衡，又极力将法国拉入，“四警察”变成“五警察”。

1944年，美英苏中代表先后聚集华盛顿敦巴顿橡树园，草拟和讨论包括联合国宗旨、原则、会员国资格及主要机构的组成和职能。美英苏三国在关于否决权适用范围和创始会员国资格问题上各执己见，毫不相让。1945年2月雅尔塔会议上，罗斯福针对两大争议提出折中方案：常任理事国在实质性问题上拥有否决权，但在程序性问题上，如果争端当事国是某一常任理事国，则不能行使否决权。英苏都同意。在苏联要把加盟共和国作为联合国创始会员国方面，美国妥协接受乌克兰和白俄罗斯为创始会员国，拉美20个国家中除阿根廷外都成为创始会员国。

1945年4月联合国制宪会议在三藩市开幕，历时两个多月，共50个国家153名全权代表依次在中英俄法西5种文本的《联合国宪章》上签字。10月24日，五大国和其他24个签字国批准了《联合国宪章》，联合国正式诞生。

机制失灵陷改革僵局

联合国总部设在纽约，其他主要办事处设在日内瓦、内罗毕和维也纳。到2018年中为止，共有193个成员国，由联合国大会（成员国合议性团体）、安全理事会（国际安全与和平）、经济和社会理事会（国际经济和社会合作与发展）、秘书处（行政管理）、国际法院（司法机构）和联合国托管理事会六大主要机构组成。其他实体和专门机构分布在全球各地，如世界卫生组织、国际货币基金组织、联合国教科文组织、世界粮农组织、国际原子能机构等专门机构，通过与联合国经济和社会理事会订立协定来确立协作关系，在保持组织机构、经费体系独立性同时，以互派代表参会、交换文件等方式展开协调，部分机构下设地区分支机构。

联合国大会是联合国最高审议层，其主席一年一换，按照罗斯福政府时期副国务卿威尔斯所言，联大只是“一个用来对那些小国表示慰藉的小礼物”。罗斯福自己也曾在美国国会一听证会上表示，安理会将在战后世界秩序中扮演关键决策者角色，联大可一年召开一次，以便让那些小国发发牢骚。

这些年来，从美国发动阿富汗和伊拉克战争，到巴以冲突、俄乌冲突等，美国在2025年9月，第六次动用一票否决权阻挠巴以停火协议，俄罗斯多次动用否决权阻止针对乌克兰问题相关决议，致使大多数国家对美国严重不满并纷纷质疑，若联合国都无法阻止大规模战争和人道主义灾难，其存在意义何在？你限制不了我，我约束不了你，联合国安理会早已形同虚设、名存实亡。联合国秘书长古特雷斯去年9月曾直言不讳指出，当前安理会架构已严重落后于二十一世纪国际格局发展，其基本框架仍停留在1945年的旧时代。美国对此反应迅速且冷淡，国务院发言人米勒认为相关改革提议“过于天真”，并强调“五常”权力结构是全球稳定的基础。

总部迁离美国于事无补

现在纵然联合国改革声浪日益壮大、“搬家”风波愈演愈烈，美国若放任联合国总部迁离纽约，是否意味默认过往80多年来由其主导的国际秩序分崩离析？这是一场权力与原则、新旧国际秩序的终极博弈。美国也从未宣称要退出联合国，只要它在，《联合国宪章》现存法律困境及联合国权力结构的短期实质性变革，几乎没有出路。即使理想化状态下，美国同意联合国总部搬迁他国，在现有体系换汤不换药情况下，相当于只搬砖头不改变制度，最后还是干不了任何实事。所以联合国搬与不搬，其实一点不重要，最重要的是世界需要更公平公正，联合国需要真正的制度改革！