徐迅雷：不完善的法条守不住食品安全的底线

文 | 徐迅雷

A

民以食为安。无论在哪个国家，食品安全是底线。

日本的食品安全，在全世界都是标杆。2024年2月28日，我从新浪财经上看到这条消息，既意外又不意外：

2月16日，日本厚生劳动省发布食品召回信息RCL202400344，召回一款中国产李锦记蚝油（专供日本），共2844袋；召回原因：确认部分产品发霉；该产品虽未销售，但已作为样品发放。风险程度：二级。

我们家一直使用的就是李锦记的蚝油。这家创立于1888年、集团总部位于中国香港、倡言“味道是有生命的”、国际知名的顶级中式酱料品牌企业，出产的蚝油未销售就出问题，我很意外。但李锦记蚝油是在日本被查出问题要求召回的，这就一点都不意外了，因为日本对食品安全的要求极高，法律规范齐全，执法十分严格——唯有这样的严格防范，才能确保“舌尖上的安全”。

事实上，日本国自己的著名食品品牌，也有被召回的。2023年11月11日，中国央视财经援引日本共同社报道：日本著名乳业品牌明治牛奶因产品中检出兽药残留，宣布召回4.5万瓶已上市的瓶装牛奶。该牛奶由明治乳业位于大阪府贝塚市的关西工厂生产，主要为送货上门的180毫升瓶装款。其残留兽药名为磺胺甲噁唑，常用于牛或猪等感染症的防治。

农药或兽药残留，如果不是严格的事前检查检验，那是难以发现的。

B

我也注意到，近来日本发生了好几起食物中毒事件。

当地时间2024年2月19日，日本三重县政府发布消息，该县鸟羽市一小学近日发生诺如病毒引起的集体食物中毒事件，有10名学生及3名教职员在食用学校供应的饭菜后，陆续出现发烧和腹泻等症状。

据日本TBS电视台2月14日报道，日本东京都足立区一家日式餐厅发生诺如病毒引起的食物中毒事件，有163名顾客出现呕吐、腹泻等症状。这些顾客曾于1月30日至2月3日在该餐厅用餐。

2月13日，日本静冈县发布消息，该县藤枝市一家外卖盒饭专营店，于本月5日售出的盒饭致61人食物中毒。在部分食物中毒患者的粪便中检出诺如病毒。

也在2月13日，日本大阪府发布消息，大阪一所小学有共计101人出现感染性胃肠炎症状，包括99名儿童和2名教职员工。其中有2人被检测出感染诺如病毒。

诺如病毒是一种传染性很强的病原体，具有潜伏期短、变异快、环境抵抗力强、传播途径多样、感染剂量低、寒冷季节高发的特点。食用或饮用被诺如病毒污染的食物或水，人很容易感染上诺如病毒，会导致急性胃肠炎，一般在感染病毒后12至48小时出现症状，最常见的症状是腹泻和呕吐，其次为恶心、腹痛、头痛、发热等，它属于自限性疾病，暂无特效药。

真是有点防不胜防，但是，难防也要防，全力以赴去防范。

回顾历史，进入商业社会后，日本的食品安全也经历过低谷期。据报道，20世纪60年代，随着经济的快速发展，日本出现了诸多食品安全问题，不得不加快治理步伐。1968年，日本出台了《消费者保护基本法》，意味着对消费者的重视大于生产者，日本的食品安全保障，从此进入良性循环。而且立法越来越细致，比如在食品标签方面，日本就有专门的《食品标示法》。

但不是“有法可依”就万事大吉，任何事物的发展进步都不是一蹴而就的，维护食品安全是重大的系统性工程，需要不断改进完善。日本能够经常性地根据新发现的问题，及时修改相应的食品安全法律，比如2003年日本对《食品安全基本法》作了较大的调整，确保“从农场到餐桌”各阶段的食品安全。同时，《食品卫生法》也将立法宗旨从“确保公众卫生”向“保护国民健康”转变。据统计，自1995年起，日本已对《食品卫生法》修改了10多次，不断改进，不断完善。

日本的立法者和执法者深知，不完善的法条守不住食品安全的底线。

C

在中国，食品安全领域屡屡“出新闻”。

2024年2月26日，中国中央电视台新闻频道《法治在线》报道：福建闽侯县农民张某去镇上打工，顺路帮邻居从地里收了70斤芹菜，带到镇上的菜市场转手卖给了蔬菜批发商，从中赚了14元钱差价。没想到这些芹菜被查出农药残留超标，当地市场监管部门给予张某罚款5万元，又因其未及时缴纳罚款而追加罚款5万元，并向当地法院申请强制执行。

最终，闽侯县人民法院认定，10万元的处罚，跟本案的事实情节、社会危害性不相匹配，违反《行政处罚法》中“过罚相当”的原则，决定不准予强制执行。

2月27日，澎湃新闻就此发表评论，认为“法条≠法治，机械≠公正”，说得在理。

食品安全执法，需要这样的司法纠偏。“小过重罚”不能再持续下去了。

要保障食品安全，不仅任重，而且道远；要守住食品安全这条底线，需要各个方面的合力，执法和司法更需正向发力。

就在2月19日，中华人民共和国国务院印发了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，一开始就富有情怀地说：“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。罚款是较为常见的行政执法行为。”其中明确“科学适用过罚相当原则”，要求“坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡”。

D

类似的“小过重罚”，屡有发生。2022年8月，“卖5斤芹菜被罚6.6万元”经央视报道后冲上热搜。同样是卖芹菜，同样也“卖”出了巨额罚款案。事情发生在陕西榆林，卖粮油蔬菜的个体户罗某夫妇，购进了7斤芹菜用于销售，其中2斤被市场监管部门抽样检验，另外5斤卖了出去。抽检的2斤芹菜检验不合格，同样也是农残超标，于是开出了6.6万元的重罚罚单。

这起“小过重罚”案件，被国务院督查组督查后，上了央视，引发了广泛关注。报道还揭示：榆林市市场监管局2021年以来，食品类行政处罚针对小微市场主体的50多起处罚中，罚款超过5万元的就有21起，而相关案值只有几十或几百元。

要守住食品安全这条底线，事前的防范远比事后的处罚来得重要。比如日本的食品安全监管体系，就注重风险分析、风险评估、风险管理、风险监控、风险沟通，从而起到“吹哨人”的作用。其实，中国式的“事后重罚”，并不能带来吓阻的作用；依赖事后的“重罚”，其实就是一种懒政式的执法。

而种种“小过重罚”，都是对“过罚相当”的反动。

《中华人民共和国行政处罚法》第五条明确规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这里的关键词，除了“公正、公开”，就是“相当”，体现了“过罚相当”原则。

与此同时，该法第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”这里规定了三种“不予行政处罚”的情形，考虑周到，前述两个案例，都符合这里的“没有主观过错”“初次违法”“违法行为轻微”的条件，根本就不应处罚。

E

那么，从批发来的“7斤芹菜”，到顺路带的“70斤芹菜”，为何“小过重罚”的案件不能杜绝？这与《中华人民共和国食品安全法》的条款不完善直接相关。

《食品安全法》第一百二十四条，明文规定“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”，其包含的“下列情形”中，第一款就是“生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂”。

作为“农药残留”的“食品”，无论是零售“7斤芹菜”还是批发“70斤芹菜”，其货值金额确实“不足一万元”。然而，该法条规定的处罚对象，是统称的生产经营者，“生产经营”这4个字都是连在一起说的，很显然，关键问题在于生产者，重点应追究蔬菜农药残留超标的生产者，而非卖菜的个体户或二道贩子。

不去追究蔬菜农药残留超标的生产者，而只是去抓卖菜的“经营者”，这显然是本末倒置。一个原因是，去到田间地头查源头很麻烦，在市场上抓销售者很容易。但是，源头问题不着力去解决，保障食品安全就是一句空话。

《食品安全法》第一百二十四条本身具有模糊性——“生产经营”这个词，其实就是一个模糊概念，是指“生产并经营”，还是指“生产或经营”？是指“生产并销售”，还是指“生产或销售”？甚至还有“生产无经营”，比如农药残留超标的蔬菜，只是种了自己吃，没有拿去卖，这怎么说？所以“生产经营”这个概念是有歧义的。

至于“经营”这个词就更模糊了，包括哪些具体内容是不明晰的。像那位只赚了14元的“二道贩子”张某，他根本就不是法定概念的“经营者”，不应列为处罚对象。

试想，按既有逻辑，那些赚了运送费的外卖员、快递员，也可列为“经营者”之一，他们如果送了一份不合格的食品，也得处以至少5万元的罚款，而生产不合格食品的，则“不必追究”。

该法条还具有“一刀切”的特点，而一刀切的“重罚”，必然会带来“趋利性执法”，罚款会变成目的。当罚款变成目的，那就会“为了罚款而罚款”，有意无意地“希望”你违法，然后我就开心地开出罚单，罚到巨款。“趋利性执法”一旦流行开来，就像感染上“诺如病毒”，变得又快又多。

不完善的法条，是守不住食品安全的底线的，其导致的结果往往是适得其反的。所以，对于这些不完善的法条，笔者建议及时予以修订；而对于不清晰的概念，则需要作出司法解释，予以明确。

无论在哪个国家，为了保障食品安全，个人、社会、媒体、执法者、司法领域、立法方面，都需要形成全方位的正向合力，并持之以恒。

（作者系香港新闻社日本分社特约评论员）