冀盼2025施政报告能激发全港​高质量发展的动力和活力

文｜何志平

香港特区政府行政长官今日（9月17日）发表2025年《香港施政报告》。这是本届特首第四份施政报告，据悉在此前为期两个多月超40场咨询活动中，收集到的意见书比去年9500多份又增加一成。社会各界都拭目以待，期望新的一份施政报告能在市民最关心、最直接、最现实的利益问题上，围绕经济转型、民生改善、国际竞争力提升等重点领域精准发力，以更大的力度、更实的举措，让民众共享发展成果，更广泛地激发全社会推动高质量发展的动力和活力。

回归前香港政府施政报告的来龙去脉

香港政府的施政报告沿自港英政府时期，在1972年英国统治时期由港督麦理浩首次提出，旨在概述政府在即将到来的一年立法和政策议程，又称作“港督致辞”，形式模仿了英国国会开幕时女王的讲话（Queen’s Address）。该报告目的针对1967年香港暴乱后加强与香港居民的沟通，通过电视广播广泛传播，并在十月进行，标志着立法年的开始。1986年，“港督致辞”更名为现在的中文名称“施政报告（Address by the Governor）”，在1997年回归之前保持不变。1992年，彭定康从其首次报告开始实践为每次报告赋予一个独特的标题；并引进致辞后无法律效力的「立法局（向港督）致谢动议」。

80年代以来，香港社会的政治议程皆环绕当时的港英政府和立法局。在每年暑假后，十月立法会复会的第一日，港督便会发表“致辞”，勾划出未来一年政府的工作方向。但这些都是政府提出的概念性框架，基本没有执行细节或任何配套考虑的大方向，更没有详细的财务支撑方案；接下来便是政府各部门进行各项咨询话动。然后，立法局在随后的日子中围绕港督致辞的风向辩论、修订，以及争取落实条件等细节。而学术界与各媒体、专家亦是争论不休，向政府当局游说施压，为自身代表的利益团体争取有利的部署等等。这样的互动，往往会持续六个月到翌年的三月，及至财政预算报告出台。当政府宣称某项新旧政策获得拨款支持，且财政预算方案被立法局通过后，此轮争议才算告一段落！所以立法年初港督致辞和翌年之财政预算应被视为两者一体的政府施政方案，而立法局的职责就是審核并通过这财政方案，作为支持港督以及政府提出的施政方针。

回归后六届政府施政报告推出时间的变化

1997年香港回归后还是沿用港英时代的立法局时间表。一直到2002年，董建华在第二届任期因推行高官问责制，以新的问责班子需时组合并集体制定未来五年的施政方向，以及更希望新政策能配套具体的财务安排为由，将2002年宣读的施政报告延后至2003年1月发布，尽量与3月的财政预算报告拉近，这种做法直至他2005年3月辞职为止，使2002年内无报告。

当曾荫权当选行政长官后，回复以往惯例，在每年10月宣读施政报告，并以立法年度作为施政报告的有效期（例如，二零零五至二零零六施政报告），使2005年出现两份施政报告。2012年梁振英上任行政长官后，以让第五届立法会议员有充足时间发表意见为由，又把原于当年10月宣读的施政报告延后至2013年1月宣读，使2012年内没有施政报告。2017年7月林郑月娥上任后，再次把施政报告宣读时间提前至10月，因此2017年再度出现两份施政报告。

2022年李家超上任第六任行政长官后，继续维持十月宣读施政报告时间。今年较前三次提前发表施政报告，主要因为年底将举行立法会换届选举，本届立法会会期将提早结束。

施政报告提纲举目挈领不是执行项目

也基于此，市民可以从中观测到六届政府两种截然不同的思路和做法。第一种是政务官出身的行政长官，先由政府（政务官）制定施政方向，划定框架，出台政府报告。然后民间咨询机构跟随政府的谋划思路，争取各界支持，游说各方配合。待翌年3月政府财政预算案推出后，再进行最后大辩论，获得立法会通过，接着又是下一年施政报告的开始。第二种是非政务官出身的行政长官，取向于先由政治任命司局长确立咨询目标并向全社会开展全面咨询，再综合意见，由政务官编入可行性条例，在当年1月宣布方向重点，紧跟着3月财政预算配套出台。

因而，在2002年高官问责制推行后的第一份香港政府报告，可谓是行政长官与问责制司局长们的集体工作报告。具体可分为两大部分，第一部分是行政长官从管治、经济、社会、文教与环境五大方面，规划香港未来可持续发展蓝图，制定新开局的大方向大计划大战略的愿景；第二部分是司局长们列出实际的工作项目，以配合落实行政长官宣称的大目标和要求。

不管哪种思路和程序，都各有千秋，具体要看社会及立法会里的政治分化程度和锚定共识的可行性而定。但行政长官和特区政府作为香港的当家人，也是治理香港的第一责任人，一年一度的政府施政报告必须站得高看得远，既考虑国际大局，亦胸怀国之大者，更要以前景目标为纲、精神底气优势为目，要以一届任期五年的维度为要求，有目标、有机制、有方略、有路径、有时间表：第一年是领导五年的期望、展望和计划，第二年是如何铺垫计划、步骤和时间安排，第三年是中期检讨和计划调整，第四年是小结成果与开展未来继承、后续计划，第五年是汇总成绩表及予下一任的传承。

因而行政长官的施政报告，要提纲举目挈领，是一份能凝聚人心、鼓舞士气、指明方向的政治报告，且宜宽不宜窄，要预留适时调整、灵活调整的宏观政策空间，不可沦为执行项目式的“购物清单”论述。过往的政府施政报告，可谓非常详尽的顾及到每一阶层、每一政策范围，全面性有余而亮点不够突出。我们期待今次新一份施政报告，能点出市民之忧态、社会之期盼，值得社会各界支持、全面落实，从而激发动员全社会内外动力和创新活力，再创香港辉煌！