韩大元 | 安全与自由的平衡：香港国安法实施五年的经验与展望

文｜韩大元

香港国安法实施五年来为合理平衡国家安全与人权保障积累了实践经验，也为普通法国家和地区深入研究这一问题提供了有益的经验与判例。在国家安全与人权保障的关系上，不同国家固然有各自的文化与价值判断，但只要秉持客观、理性、开放的学术立场，便不能否认香港国安法实施五年来对稳定香港社会秩序、恢复法治环境、重塑政治文化，以及保障居民权利与自由等方面发挥的积极作用。当然，香港国安法实施机制仍有进一步完善的空间。本文在梳理香港国安法实施过程中平衡安全与自由的实践与个案基础上，并就未来如何更好兼顾安全与自由，并在法律体系内平衡多元的价值冲突，谈几点看法。

一、香港国安法中安全与自由的规范平衡

香港国安法在立法过程中以宪法和基本法的人权保障原则为依据，注重协调国家安全和人权保障两种价值，既确保香港作为中华人民共和国不可分离的一部分，同时强调在法治轨道上维护国家安全，将尊重和保障人权原则贯穿在法规范体系之中。国家安全是现代主权国家优先追求的目标，只有在国家安全得到保障的前提下，公民才能享有最基本的人权。香港国安法第2条规定，基本法第1条和第12条构成基本法文本体系中的“根本性条款”，要求权利和自由的行使不得违背这两项规定，明确了处理国家安全与人权保障之间关系的前提。实践表明，国安法实施不仅没有改变基本法确定的人权保障标准，而是为基本法规定的居民权利与自由提供了更好的保障。安全与自由的平衡是在法治轨道上进行的，即使因国家安全事由对公民权利进行限制也是严格依照法治原则与程序进行的，符合《公民权利和政治权利国际公约》的精神，符合世界各国的法律实践。如香港基本法第30条规定，通讯自由和通讯秘密可因公共安全和追查刑事犯罪的需要被限制。香港法院的众多判决也都适用过这一条款。因此，维护国家安全和保障居民权利和自由是并不冲突，只要限制是必要的，符合比例原则，就可以融合在基本法的框架内。

香港国安法中规定了完善的人权规范体系，体现了人权保障的基本原则和精神。香港国安法第4条明确规定，“香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权”，特区居民依照基本法和国际人权公约享有的权利和自由受到保护。香港国安法第5条要求以法治原则防范、制止和惩治危害国家安全犯罪，同时规定了罪刑法定、无罪推定、依法享有辩护权等其他诉讼权利和“一罪不二罚”等法治原则。

为落实香港基本法第23条、全国人大5．28决定和香港国安法第7条的规定，香港特区立法会制定了《维护国家安全条例》（以下简称为《条例》），并于2024年3月23日刊宪生效。《条例》将香港国安法第4条规定的人权保障原则贯穿始终，首先在第1部将尊重和保障人权作为自身建基的重要原则之一，在弥补香港特区维护国家安全制度漏洞的同时，积极回应香港社会各界关于人权保障的合理关切，依法保护香港特区居民根据香港基本法享有的权利和自由，以及根据《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利的国际公约》享有的各项权利和自由。

《条例》通过清晰定义国家安全概念，维护国家安全定义的统一性、明确性与权威，防范出现滥用国家安全概念的现象，以求实现国家安全和人权保障的合理平衡。《条例》明确引述《中华人民共和国国家安全法》第2条的规定，将国家安全定义为“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”一方面明确了国家安全只有国家统一标准，具有国家属性；另一方面体现法律规范的明确性原则。

法律的生命在于实施，普通法的生命更在于实践。香港国安法实施五年来将法律文本中的人权保障原则转化为具体的权利保障实践，并依据基本法、国安法制定《维护国家安全条例》，完善国家安全相关法律，为在个案中寻求国家安全和人权保障间的合理平衡积累了经验。

二、香港国安法司法适用中安全与人权的平衡

自本法实施以来，截至2025年3月1日，在所有相关法律下，涉嫌从事危害国家安全的行为和活动的案件中，共320人被拘捕，186人及5家公司被检控，161人及1家公司已被定罪，包括已被判刑或正等候判刑的个案。其中，91人及4家公司是就香港国安法下的罪行被检控，76人被定罪。主要涉嫌分裂国家、颠覆国家政权、勾结外国势力及从事恐怖活动等。

普通法精髓在于经验与判例，通过五年来特区法院办理的国家安全个案，我们可以观察国安法实施的总体效果，特别是法院如何以国安法为依据寻求个案中自由与安全的合理平衡。香港国安法制定时社会各界普遍关注司法独立原则是否受损，个别人预言“国安法实施之日就是司法独立消失之日”。五年来香港国安法实施实践表明，司法独立不仅没有受损，而且随着法治环境的改善与秩序的恢复，人们对司法独立仍抱有信心。香港的司法体系严格依照法律程序检控、审理国安案件，积累代表性案例，为审理国安案件创造新的模式，丰富普通法传统。

相称性原则（比例原则）通常被特区法院适用于国家安全与人权之间的价值权衡。如区域法院在煽动罪相关的案件中，合理运用相称性原则，在“谭得志案”中认为，煽动罪所用的字眼并非过于模糊，而“能因时制宜地由法庭作出阐释和解读”，并裁定“有关条例罪行是合宪，符合基本法和人权法案的条款和精神，以及是依法规定。”特区终审法院在“8．18流水式集会案”中为该原则在国安案件中的合理适用提供了指引，确立起不同于其他普通法管辖区的特质。在2019年8月18日，黎智英、吴霭仪等7名被告在未获批准的情况下组织和参与维多利亚公园集会及之后的游行，经审讯后被裁定触犯“组织及参与未经批准集结罪”，此后上诉庭撤销7人“组织未经批准集结罪”，但维持“参与未经批准集结罪”。被告一方上诉至特区终审法院，主张《公安条例》中相关条文不相称地限制集会自由，同时认为应当采取英国最高法院在“Zigler案”和“Abortion　Services案”判决中运用的“执行相称性”原则，以判断检控、定罪决定是否不相称地限制集会自由。

考虑到“一国两制”下，香港特区普通法体系和英国司法体系的差异，香港特区终审法院并未采纳英国最高法院在“Zigler案”和“Abortion　Services案”判决中运用的“执行相称性”原则。在英国法律体系下，法院无权直接宣告相关措施或法律无效，被宣告不符合人权的法律仍可能衍生出检控和定罪决定，因此需要分别检验其是否符合相称性原则。相比之下，香港特区法院依照基本法针对违反基本法的本地法律，在个案中有权颁布补救令、废除或宣告该本地法律无效。

就此而言，如果香港特区本地法律被裁定符合相称性原则，那么据此做出的定罪决定必然可以通过相称性测试，无法基于相称性原则进行独立审查。在“梁国雄诉香港特区案”中，香港特区终审法院已经运用相称性原则裁定《公安条例》符合香港基本法，因此对拘捕、检控和定罪单独适用相称性加以检验并不恰当，香港特区终审法院据此驳回被告上诉。

根据香港国安法第3条第3款的规定，香港特区法院在“吕世瑜案”判决发展了香港国安法的解释方法，指引此后国安案件的量刑。本案中，被告人被控煽动分裂国家罪，被告人承认控罪。后由原审法院按照香港国安法第21条确定5年半的量刑起点，但未因认罪获得三分之一减刑，而是被判处5年监禁。此后，被告人据此向终审法院提起上诉，主张按照本地法律应获得完整的三分之一减刑。

在该案判决中，香港特区终审法院首先回顾了“香港特别行政区诉黎智英案”中确立的解释原则，指出香港国安法特定条文的意思和效力须因应整部香港国安法的背景和目的来确定。参考全国人大及其常委会在立法过程中所作决定和相关说明，香港国安法的立法原意是将其融入香港特区法律制度，寻求实现与特区本地法律的衔接、兼容和互补，除非特区本地法律被香港国安法取代，否则仍可继续适用。

在香港特区终审法院看来，香港国安法第33条旨在通过减刑事由，鼓励犯罪人和可能犯罪的人士放弃犯罪、协助当局遏制危害国家安全的活动和促进执法。认罪难以实现该条追求的立法目的，无法被解释进该条规定的减刑事由，香港特区终审法院最终驳回上诉，维持下级法院原本确定的刑期，在法理上给予了清晰的解释，使安全与自由关系的一些疑惑得到合理解决。

在定罪、量刑事项之外，香港特区法院还在保释申请等程序问题上合理权衡国家安全和人权保障两项重要价值。如何适用保释规则是香港国安法实施以来的核心争议之一，《刑事诉讼程序条例》第9D条遵循着以保释为原则的制度逻辑，香港国安法第42条第2款确立起严格限制保释的原则，香港特区法院在一系列案件中确立起保释申请的处理原则。

在“唐英杰案”中，香港特区高等法院认为香港国安法第42条第2款既未取消保释权利，也没有遵循保释推定原则，而是确立起不可适用保释的特殊情况。如果法院评估被告将继续触犯香港国安法规定的危害国家安全犯罪，便不得批准被告的保释申请。综合考虑香港国安法第4条和第5条确立的人权保障原则和无罪推定原则，法院在评估被告再犯风险的过程中应当尽可能采取符合基本权利保护要求的方式，如果法院没有充分理由认为被告在保释期间将犯下香港国安法中规定的罪行，那么就没有理由拒绝保释申请。就此而言，香港国安法第42条第2款并未从实质上改变《刑事诉讼程序条例》第9G（1）条就拒绝保释申请设定的条件。

相比之下，香港特区终审法院在“黎智英案”中同样坚持保释规则的适用必须与人权保障和法治原则保持协调，但认为香港国安法第42条第2款特别设定了严格门槛。如果法院在考虑所有相关材料后，没有充分理由相信被告不会继续实施危害国家安全行为，就应当拒绝其保释申请。即便法院认为已经具备充足理由，仍需要继续考虑所有与批准或拒绝保释相关的事项。通过回溯香港国安法立法原意，香港特区终审法院认为除了香港国安法第42条第2款规定的例外情况，此前保释制度的一般原则仍在国安案件中继续适用。

此后，在“伍巧怡案”判决中明确香港国安法第42条确立的保释规则适用于香港国安法之外的其他危害国家安全犯罪。在考察香港国安法立法过程的相关材料之后，香港特区终审法院认为香港国安法旨在与香港特区本地法律一起适用、相互补充，从而更为有效地保护国家安全。对于香港国安法第42条第2款这样没有以“本法”进行限定的条款，原则上应当理解为适用于所有危害国家安全犯罪，因此即便该案所涉罪行未被规定在香港国安法中，也应适用香港国安法第42条第2款确立的保释规则。

总体而言，香港特区法院五年来在定罪、量刑、保释申请、审判程序以及执法权力监督等各类事项上积累了一系列典型案例，为今后完善香港国安法的实施机制提供了经验素材。

三、香港国安法实施发展安全与自由平衡的新法理

当前在全球范围内，如何平衡国家安全与人权保障之间的关系仍是各国共同面临的挑战，在基本命题与学术范式上仍没有共识性的范式，按照倾向于安全的程度，大体上形成了四种理论范式。

一是将安全理解为任何国家或者政治共同体存在的目的，这个意义上的安全是先于宪法、先于法律的（安全作为前宪法的一般国家目的）。这种观点延续了霍布斯、黑格尔、施米特的传统，据此，国家是先于宪法存在的，而保障安全正是国家存在的目的，因而，安全实际上构成了自由和法治的逻辑前提，故也并不存在自由与安全的冲突。二是，将安全理解为一种主观权利，认为尽管宪法没有明确规定，但从中可以推导出“请求安全的基本权利”。也有学者主张，通过保护宪法上的生命、健康和其他基本权利，个体的安全就可以得到充分的保障。因而，安全不是一种基本权利，而是一项国家任务。三是，将安全理解为国家的一种客观法律义务，国家要保护公民的基本权利，就必须首先确保安全（国家的基本权利保护义务）。四是，将安全理解为一种由宪法承认的共同利益，或者由宪法规定的国家目标。

其中，第三种和第四种观点代表了国际学界的主流见解，但仍面临各种争议。自由与安全的价值权衡要在个案中实现，有时基于国家安全的风险，要倾向于优先维护安全价值。因此，将人权与国家安全对立的观点本身就是没有依据的。

在宪法建构的框架下，国家安全与公民自由如何获得平衡是各国法学界都在思考和探索的课题。宪法学在一般意义上对国家安全的探讨可以追溯到刑事法领域与叛国罪、颠覆类型犯罪等相关的诸多领域，涉及到人身自由、言论自由、财产权等诸多基本权利的保护问题。伴随国际恐怖主义的威胁，包括法学界在内的整个知识界更加注重非传统安全领域的挑战，对恐怖主义、极端主义、分裂主义，以及伴随着诸多风险挑战而迅速迅猛发展的国家机器及相应的技术手段，进行了一定探索，但仍有不少安全与自由的范式、基准等问题没有解决。

香港国安法的成功实施，从法理上为普通法国家和地区处理国家安全与个人自由的案例提供了范例或者参考。也有一些普通法国家的司法机关，在处理类似案件时参考香港法院相关的案例。在法理上，香港法院处理国安案件时，明确了国家安全是为了实现个人自由而存在的。

在“马俊文案”中，在街头或者采访20多次时公开宣扬涉及分裂国家的口号问题，在区域法院受审后裁定一项“煽动他人分离国家罪”成立，上诉后被判监5年。审讯时，辩方强调“一连串行为只是叫唤空洞的口号，行使言论自由，并不违法。”法官则在判词中认为，本案看不出对被告行使言论自由的权利有任何限制，反而被告忽略或对“香港是中华人民共和国不可分离的一部分”视而不见。煽动罪毋须其他人被煽动，故被告人有没有采用实际行动分裂国家并不重要。

另外，法院运用国安法的法理公正审判，做出多个明确“香港国安法具有凌驾性”的裁决，维护国安法的权威。如全国人大常委会12．30解释对国安法第14条、47条解释后，及时体现立法原意，在相关判词中法官列举宪法、基本法与国安法，体现立法原意。如在黎智英案中，法院明确“国安委决定不受司法覆核”的原则。在法律解释技术与方法上，既保持普通法传统，同时引入内地法律解释技术，寻求融合，发展“一国两制”下的法律解释制度。

法治是国家安全与个人自由协调的基础。香港特区法院在个案的处理中，坚持法治原则，坚守司法独立，在法治框架内权衡公共利益与个人利益平衡，增强法治的稳预期功能。当然，国家安全与个人自由的协调包含了政治自由、人身自由、经济自由、学术自由等诸多领域，很难说存在统一的衡量标准与公式。国家安全与个人自由的协调与具体的宪制架构有关，比如立法机关与行政机关的立法权限，司法机关的审查强度与对行政机关判断的尊让（deference），这些都应该在具体的宪制架构下展开。这方面香港法院的解释方法与发展出的法理对其他普通法国家和地区是有参考价值的。

四、完善香港国安法实施中平衡安全与自由的机制

香港国安法实施五年来在恢复法治秩序与社会稳定等方面发挥的重要作用是有目共睹的。近年来在国际评价机构的各类评价中，香港的经济自由度一直处于世界前列。截至2024年12月31日，香港经济自由度排名世界第1；全球金融中心指数由2024年3月的第4位上升至同年9月的第3位；世界竞争力排名由2023年的第7位上升至今年的第3位。加拿大智库菲沙研究所（Fraser Institute）发布的《世界经济自由度2024年度报告》中，香港在165个经济体中获评为全球最自由经济体，重夺世界第一。五个评估大项中，香港在“国际贸易自由”及“监管”均位列首位，在“稳健货币”的排名亦升至全球第三。

上述事实充分表明，通过国安法实施，恢复法律秩序后，投资者的信心得以进一步巩固，所谓“撤资”现象并没有出现。在“一国两制”下，香港拥有的独特的地位和优势得到保障，包括法治及司法独立、资金自由进出、自由的贸易和投资制度、简单低税制、良好的营商环境，以及高效廉洁的政府。香港以贸易自由、投资自由和金融自由实现了高度的市场开放，并因监管透明度提高和有竞争力的税收制度而更为强化。

当然，我们必须看到，香港国安法实施中也面临新问题、新挑战。在充分肯定成效的基础上，我们要认真总结经验，反思存在的问题。如需要进一步凝聚安全与自由广泛的社会共识，提升国家安全观念；香港特区法院在香港国安法一些罪名的理解与解释上仍有歧义，需要在个案中凝聚共识，也有必要对相关法律界限进行必要说明。当下的国安教育体系虽取得成就，但还需要提升实效，国际社会对香港国安法的实施还存在一些误解与偏见，我们需要进一步加强国际传播，让国际友人了解国安法是如何保障自由与人权，消除误解和污名化。

在“一国两制”实践进入新阶段，“一国两制”所蕴含的“和平、包容、开放与共享”的价值理念已具有广泛的国际影响。因此，在香港国安法实施过程中，我们要坚持香港基本法和香港国安法的初心与宗旨。香港基本法的初心是维护国家的统一和领土完整、保持香港的繁荣和稳定，国家必须履行保持特别行政区长期繁荣与稳定的宪法义务，这种义务的履行要求从国家的整体性出发制定国家的法律与政策，服务于国家发展目标的实现。

香港特区在维护国家安全和香港特区的法治秩序的同时，必须充分保障人权，依法保障香港居民的合法权利和自由，坚持国家安全的原则与边界。国家安全是国家的一种重要能力或实力，关系国家生存和发展，并且以人权为核心价值。国家安全与人权相互联系，相互倚重，并不矛盾。一方面，保障国家安全是人权的基础；没有国家政权的安全，国家的生存直接受威胁，人权保障自然失去基础。另一方面，维护国家安全的最终目标之一是保持人民主体地位，维护人的尊严，保障人权。

在香港国安法实施过程中必须坚持依照法治原则办事，合理平衡国家安全与自由保障两项价值。在法治原则下，安全与人权、自由的关系图景并非固定不变或者可范式化，而是始终处于动态平衡之中。在国家安全与个人自由的关系中，应当明确国家安全是为了实现个人自由而存在的。虽然只有在国家安全的秩序保障基础上，个人自由才可能充分实现，但这不能导向将问题泛化，应当在具体情况下兼顾国家安全与个人自由。在人权与国家安全关联性中注意把握安全的预防性，要靠预防来防止对安全环境的破坏。“不安全性本质上先于不安全事件而发生”。要提高防范和抵御安全风险的能力，要履行预防功能，防止各种风险，及时消除安全与人权之间的冲突。

（作者系中国人民大学法学院教授、中国人民大学“一国两制”法律研究所所长）