​何志平：新时代“高层官员责任制”的破与立

文｜何志平

行政长官李家超日前表示将审视建立“高层政府官员责任制”，要求部门领导切实履行领导责任，强化责任落实，或对表现不济者考虑冻薪、降级等惩处措施，希望为香港治理体系完善注入新的动力。

香港迈入由治及兴新阶段，审视建立高层官员问责制，积极响应时代需求，以改革创新精神和严格标准冲破体制机制思维局限，全面提升特区政府管治效能，增强香港竞争力，大力推动香港高水平安全与高质量发展。

高官问责制是政府问责制重要组成部分，推行政府高官问责是当今世界各国行政改革与发展的重要内容。其内在逻辑依据和基本模式，都沿着“对谁负责”、“对何事负责”、“由谁负责”、“如何负责”的逻辑主线。香港特区现行政治框架，源自1973年港英政府出台的《麦健时报告书》。该报告着眼于地缘政治和地方管治，将管理权力下放到地方执行单位，立法保障治理规范，实行政治与管治分家。迄今特区政府的架构虽然不时作出调整，但尚未脱离此报告的设计。

改革稳妥有序 强化管治效能

1997年香港回归祖国后，实行“一国两制”、“港人治港”原则。特区政府行政仍沿袭港英时期政治制度和程序，行政架构从高官到一般公务员全体留任，只是行政长官取代了英国港督，行政长官委任行政会议取代港督委任行政局。由于所有特区政府高级官员都来自公务员，有权无责，不用为政策失误乃至平庸表现承担政治责任，导致政令不畅、效率低下、内耗增多、施政困难等乱象。

2002年，时任行政长官推行高官问责制，将三司司长以及全部政策局局长与公务员系统分开，全部列入问责范围。这些主要官员不再是公务员，而是以合约形式聘用，由行政长官挑选、提名，中央进行政治任命；并在任期内，各自直接向行政长官负责，且需为政策成败及社会舆情承担政治责任。

2022年，本届行政长官在原有政府框架上，将2008年“三司十二局”、2015年“三司十三局”扩大至“三司三副司十五局”，部门分工职责更为明晰精细。这几年特区政府在维护国家安全、完善治理体系等方面实施一系列举措，积极稳妥有序，从香港国安法落地实施，到深入贯彻“爱国者治港”，再到严格执行公务员及议员宣誓制度，都彰显了香港特区坚定维护国家主权、安全、发展利益，努力提升行政机构和公务员队伍的执行力，增强特区政府管治效能。

破除固化思维 激发责任担当

当今世界百年未有之大变局复杂多变，香港机遇与风险并存。从社会结构而言，人口老化、青年发展等问题不断叠加；在竞争方面，香港既面对内地城市飞速发展的挑战，更面临外围不确定性因素增加的风险。此时优化高层官员问责制，推进制度性改革、完善特区政府的治理架构，可谓恰逢其时。

首先，当前香港公务员团队虽是一个整体管理较为规范、个人操守比较廉洁、强调注重服务精神的管治队伍，但在新时期处理全新的政治、经济、社会挑战时，有些人不能与时俱进，仍本着“边界清晰、中规中矩、不做不错”的固化思维，跟不上社会发展需要。特区政府必须要以先查责任问题、再采取纪律处分等具体可衡量的方式，激发部门领导的责任感和担当，提高团队工作积极主动性和效率。

其次，自2002年香港高官问责制出台后，各局公务员最高职位为常任秘书长，职责是带领属下公务员执行问责局长制定的政策。尽管高官问责制被视为行政长官加强了对公务员队伍的领导和管理，但事实上，公务员聘任、考核、晋升、奖惩等环节通常由各局常任秘书长、公务员事务局及相关咨询机构所决定，同时人事管理权也归属于各常任秘书长，常任秘书长及公务员队伍在过往可维持所谓“政治中立”，不受行政长官改选及特区政府换届影响。

因此单枪匹马“空降”、非公务员系统出身的问责局长，一不熟悉特区政府内部运作，二没人事掌控权，在工作过程难免受掣肘，消耗不少精力。

行政长官提倡革新，认为尽管公务员聘任制度与政治任命的司局长存在差异，但“责任制”不可或缺。新制度与现行公务员评核制度结合，相信有助加强特区政府管理效能，有利于上下团结、思想一致。

重新审视高层官员问责制的“破”与“立”，香港还需建立一套能适应发展所需的落实、推进与督导机制。公务员团队的治理能力现代化，是一项漫长且艰巨的任务，本届特区政府敢于破格创新，迈出重要一步。