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检视丁厦可行性 促进城乡共融

北部都会区是近年香港各界关注的规划大事,其既关乎打造经济新增长点,也涉及打造宜居宜业宜游的生活空间。由于北部都会区涵盖元朗区和北区,将会涉及10个乡事委员会,当中的乡村将会成为城中村还是可以达至城乡共融,能否检讨小型屋宇政策让乡村族群可持续发展,相信是不少新界人最关心的议题。

文|何君尧 新界关注大联盟发言人,黄子毅 新界关注大联盟成员

北部都会区是近年香港各界关注的规划大事,其既关乎打造经济新增长点,也涉及打造宜居宜业宜游的生活空间。由于北部都会区涵盖元朗区和北区,将会涉及10个乡事委员会,当中的乡村将会成为城中村还是可以达至城乡共融,能否检讨小型屋宇政策让乡村族群可持续发展,相信是不少新界人最关心的议题。

丁权受基本法保障

香港在很久以前便有人聚居,新界不少村落已有几百年的历史,有祠堂和族谱为证。先人聚居成村,离不开建屋居住、耕作揾食、祭祀先祖。建屋、耕作、殡丧祭祖是乡村居民长久以来的权益。英国人霸占新界后,新界各乡先后成立乡事委员会以及设立法定组织——新界乡议局,为港英政府治理新界提供意见。原居民的权益,包括建屋权、豁免差饷、沿用旧地租、土葬等,由港英政府以行政措施管理。

1980年代,中英两国就香港前途谈判并发表联合声明,香港将回归祖国。在起草基本法期间,在陈日新、刘皇发以及一众新界乡议局前辈的努力下,正式将保障新界原居民的合法传统权益写入基本法第四十条,将权利宪制化。换言之,兴建小型屋宇、殡葬权等多项原居民权益,受到基本法保障。

新界原居民长大后,按惯例在村落周边农地或荒地自建房屋,筹组家庭安居乐业,港英政府管理新界后亦未有改变这些权利。至1970年代开始,港英政府着手在新界发展新市镇等一系列“卫星城市”解决人口问题。为了在新界搬村收地发展以及建立新界乡郊房屋和卫生标准,新界小型屋宇政策(俗称丁屋政策)于1972年12月实施,允许年满18岁、父系源自1898年认可乡村的男性原居民,可享有申请兴建小型屋宇(俗称“丁屋”)的权利,最高3层(8.23米高)、每层不超过700平方呎,建成的丁屋亦不需补地价。有关政策以香港法例第121章《建筑物条例(新界适用)条例》予以规定。根据立法会2017年土地供应专责小组的文件,由政策于1972年实施至2017年9月,地政总署总共执行了42,131宗小型屋宇批约,换言之新界现有超过4万栋村屋和丁屋。

值得留意的是,绝大部分市区居民只知道新界原居民享有申建小型屋宇的权利,却不知道丁权与公屋居屋等公共房屋福利不能重叠,只能择一。而且原居民只能透过三种方式有条件建屋,分别是自有农地建屋、以私有农地与政府交换用地建屋、私人协约批地。假如原居民父辈没有留下土地,一般苦等多年都不会有地兴建。同时,有别于市区买卖楼宇有多个银行或财务公司提供贷款选择,原居民在兴建小型屋宇上,甚少有银行承接贷款,私人兴建丁屋有财政难度。香港开埠过百年,不少乡村的空间一早已用尽,小型屋宇政策亦已推出50多年,至今未有修改,不少村民至今一屋难求,家族几户人同住一屋。此外,尽管政策允许700平方呎的面积,但以新田乡为例,村内不少空间已经告罄,形成有丁权而无地兴建丁屋的情况。

以丁厦促可持续发展

正值北部都会区发展正酣,如何有效释放乡村土地、如何让乡村参与发展,是一个重大课题。特区政府目前在北部都会区提出城乡共融的概念,但有关概念未能解答原居民关注的乡村可持续发展、后代繁衍以及海外原居民回流的居住问题。为破局以及进一步释放土地,曾有意见提出“丁厦”概念,即检讨小型屋宇政策,例如突破三层和楼面面积限制,集合村内众人丁权,合建为现代化大楼。参考内地经验,邻近的广州和深圳甚至可以将小型屋宇发展成为大型屋苑,低层附设商场、公众停车场为该村提供租金回报,加强财政上的可持续性,亦预留了个别土地展示该村文化和历史。虽然在“一国两制”下,内地乡村基层治理与本港有差异,但有关吸纳乡村土地转换为城市市中心发展的经验,值得特区政府思考。

以100间小型屋宇所占土地面积上限10万平方呎为例,若分别授予建设小型屋宇,还不如整合这10万平方呎地,以其容积率发展多栋摩天大厦,这不但可以满足原居民的住屋需求,其余单位由发展商售出作为其他营利部分,是双赢局面。成本方面,统一采购和建造也有助管控成本,过程更有效益。商业楼层部分也可以按协议,由原居民或祖堂享有权益,例如商业回报、停车场等。笔者认为,在将来经济畅旺后,丁厦相关的概念和计划,不单可以解决目前村内土地不足、轮候丁屋时间冗长和规划发展效果不理想等情况。同时,可以作为乡村未来发展的一条新路,探讨将来能否鼓励现存于元朗、大埔、北区一带的丁屋加入重建,所带出的投资成本与未来的商业收益,不单是取得平衡,更可缔造双赢乃至三赢局面,对特区政府、原居民、市民,以及从整体利益角度出发,都是一个多赢的方案。正值北部都会区提倡城乡共融的目标,这种做法值得探讨进行试点工作。

总括而言,现行的小型屋宇政策已沿用超过50年,执行和细则上明显已过时,是时候作出配合时代转变的检讨工作。小型屋宇政策作为基本法第四十条所保障新界原居民合法传统权益的一部分,检讨政策固然会涉及法律、环境、土地规划及需求等复杂问题,但这是一个负责任政府必须面对的事情。我们要避免头痛医头、脚痛医脚,不能再等了。

责任编辑:马欣
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香港新闻社

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