刘兆佳：行政主导关键在主动施政

文｜刘兆佳

在中央的嘱托和支持下，行政主导原则和精神将会于香港进一步扎根深植、发扬光大，并让“一国两制”、“爱国者治港”和香港的良政善治得到更有力和有效的推进。

一直以来，行政主导被大多数人理解为香港特区政治体制的基本宪制原则和安排。这个理解绝对正确。在行政主导下，特区行政长官既是特区首长，又是特区政府首长。行政长官享有相当大的政策制定权、财政权和重大人事任命权。然而，在现实中，行政主导其实也有另外一层含义。既然行政长官和行政机关在香港的治理上要负起主体功能，行政长官和特区政府就必须对香港的管治效果和效能承担主体责任。因此，行政主导应该也是一种精神、要求和使命。在行政主导下，特区政府应该是一个主动积极、奋发有为、勇于改革、敢于创新、不畏艰难、披荆斩棘、善作善成的政府，能够切实维护国家安全、促进香港的繁荣稳定和推动香港的长远发展。

不过，在香港回归祖国后的大部分时间里，行政主导的精神没有发挥出来。原因之一是特区政府长期奉行所谓“放任主义”、“积极不干预”或“小政府、大市场”等消极被动管治理念，不愿意主动推动和引领香港的经济和社会发展。原因之二是“反中乱港”分子和外部势力对特区治理的干扰和阻挠，令特区政府举步维艰、管治失效。它们主要是依靠在立法会的势力，不断冲击行政机关的权威和权力。原因之三是部分法官比较宽松地接纳一些司法覆核案件，并通过对那些案件的裁决挑战行政机关的政策制定权力。今天，随著境外敌对势力被摒除于管治架构之外、“爱国者治港”原则全面实施、司法机关高度尊重行政机关的权力和职责、香港面临艰巨的经济转型和产业升级的挑战、各类社会民生问题突出、国际政治和经济形势波谲云诡、美西方对香港的不断打压等情况的出现，行政主导的精神必须也必能不断焕发光彩，成为香港良政善治的基石。

2025年12月16日，国家主席习近平在听取香港特区行政长官李家超述职时指出，中国共产党二十届四中全会对“十五五”时期国家经济社会发展作出战略擘画，强调要坚定不移贯彻“一国两制”、“港人治港”、高度自治方针，促进香港长期繁荣稳定。特别行政区政府要主动对接国家“十五五”规划，坚持和完善行政主导，扎实推动经济高质量发展，深度参与粤港澳大湾区建设，更好融入和服务国家发展大局。习主席一直念兹在兹的，是香港特区政府和社会各界主动对接国家发展战略，加快融入国家发展大局。只有如此，香港方能得到长期的和可持续的经济发展，以及为国家发展作出应有贡献，而其中的关键是“坚持和完善行政主导”。

在中央的嘱托和支持下，行政主导原则和精神将会于香港进一步扎根深植、发扬光大。图为香港特别行政区政府总部

2025年10月23日，二十届四中全会通过“十五五”规划建议，强调“十五五”时期中国发展环境面临深刻复杂变化，但中国仍然具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。同时，世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发；单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足；大国博弈更加复杂激烈。作为中国的一部分，国际形势的动荡不安也深刻冲击著香港。

建议又提出要“提升港澳依法治理效能，促进港澳经济社会发展。支持港澳更好融入和服务国家发展大局，加强港澳与内地经贸、科技、人文合作，完善便利港澳居民在内地发展和生活政策措施。发挥港澳背靠祖国、联通世界独特优势和重要作用，巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位，支持香港建设国际创新科技中心……支持港澳打造国际高端人才集聚高地。”毫无疑问，在变乱交织的国际形势中，主动积极参与“十五五”规划是香港对接国家发展战略、谋划香港未来发展和让香港得以对国家发展作出贡献的“不二法门”。

无论是习主席对特区政府和社会各界的殷殷重托，还是“十五五”规划建议对香港的支持和期许，实际上都是对加强发扬行政主导精神的呼唤和指示。在新形势下，如何发扬行政主导精神，确保特区政府在立法会和司法机关下的支持下，团结和引领社会各界擘画香港的未来发展战略，推进香港的长远发展和加快香港融入国家发展大局，便成为了中央和香港高度重视的课题。

最近几年，特区政府开始展现行政主导精神，主动参与和引领香港的经济和社会发展，取得一定的成效，但仍有更大的发挥空间。1月26日，中共中央港澳工作办公室、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在全国港澳研究会举办的“坚持和完善行政主导促进特别行政区良政善治”专题研讨会上的讲话强调行政主导在宪制上和实际上的重大意义。在宪制上，“行政主导作为基本法设计特别行政区政治体制的重要原则，根源于中华人民共和国宪法，是全面准确贯彻‘一国两制’方针的制度保障”。“实行行政主导是维护特别行政区宪制秩序的必然要求”，也是“实现特别行政区高效治理的必然要求”。

实际上，“行政主导具有强化统筹、执行有力的优势，有效维护国家主权、安全、发展利益；行政主导具有抢抓机遇、灵活应变的优势，有效促进特别行政区经济繁荣发展；行政主导具有集中资源办大事、兼顾各方面利益的优势，有效改善社会民生福祉；行政主导具有守正创新、政策稳定的优势，有效提高国际竞争力和影响力；行政主导具有快速响应、处置高效的优势，有效应对化解各种风险挑战”。

同时，夏宝龙的讲话可以说是对行政主导精神作出了权威而具体的阐述，对香港特区政府乃至社会各界当前和日后的工作有重要的指导意义。

夏宝龙指出，坚持和完善行政主导，关键是行政长官和特别行政区政府要强化香港、澳门当家人意识，切实担负起治理香港、澳门第一责任人的责任，“行政长官角色关键、职责重大，要行使好法律赋予的权力，承担起对特别行政区的全面领导责任，把这个‘家’当好。行政长官和特别行政区政府要把行政主导落实到特别行政区治理的方方面面，努力建设一个高效有为的政府。政府各部门要在行政长官领导下，主动加强对特别行政区发展的顶层设计和战略谋划，做好与国家‘十五五’规划对接，增强港澳未来发展的前瞻性、主动性。要主动识变应变求变，革新管治理念，改进管治方式，善用基本法赋予的权力推进改革，破除利益固化藩篱，破解港澳发展的深层次矛盾和问题”。他表示，坚持和完善行政主导，需要立法机关、司法机关积极支持配合，形成强大治理合力。为了让行政主导精神充分发挥，“特别行政区行政、立法、司法机关各司其职、各负其责、协作配合是行政主导体制的要义所在。行政、立法和司法机关的职权虽有分工，但根本目的是一样的，就是在行政主导下为了治理好特别行政区，为了广大市民的根本福祉和港澳的整体利益，要同唱一台戏，要多补台，不能拆台。立法机关、司法机关都要维护行政主导体制，尊重这一原则”。

我相信，在中央的殷切叮嘱和鼎力支持下，香港将会不负重托，不断坚持和完善行政主导，行政长官和特区政府也必定会强化香港当家人意识，切实担负起治理香港第一责任人的责任。香港也会主动积极参与国家“十五五”规划，并借此与国家的国家发展战略对接，特别在强化香港国际金融、贸易和航运中心，建设国际创新科技中心、打造国际高端人才集聚高地和积极参与粤港澳大湾区建设等领域上，香港也会密切与国家的对外战略对接，协助国家开拓更广阔的国际活动空间、提升中国在世界上的软实力、加快推进“一带一路”倡议的发展、推动经济全球化和多边主义和反对单边霸凌行为。当前，美国特朗普政府的单边霸凌行为，令世界各国包括美国的盟友和伙伴对其离心离德，并积极寻求与中国改善关系和强化经贸往来。香港作为拥有广泛对外联系的国际大都会，也可以乘机通过与欧洲和全球南方国家加强联系来扩宽自己的国际活动空间，并协助国家构建一个对中国发展更加有利的国际环境。

可以预期，在中央的嘱托和支持下，行政主导原则和精神将会于香港进一步扎根深植、发扬光大，并让“一国两制”、“爱国者治港”和香港的良政善治得到更有力和有效的推进。

（作者系香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问，本文发布于《紫荆》杂志2026年2月号）