刘兆佳：香港的“五年规划”是什么样的规划

文｜刘兆佳

香港特区行政长官李家超最近接受专访，透露将首次制定香港自身的“五年规划”，就对接国家“十五五”规划制定框架，他会亲自领导跨局、跨部门、全政府的专班作统筹，对重点领域作更细致部署。李家超强调，香港必须更积极主动对接国家“十五五”规划，进一步发挥香港优势，贡献国家发展。

过去，香港曾经参加国家的“十二五”、“十三五”和“十四五”规划，但参与的方式比较被动，更谈不上主动积极对接国家的“五年规划”。之所以如此，是因为当年特区政府和香港社会之内仍有不少人奉港英时期的“积极不干预”或“小政府、大市场”的管治信条为圭臬，不敢越雷池半步。有不少人断言政府没有需要、能力、人才、资源和经验为香港做长远规划，勉强为之只会“好心做坏事”。也有一些人认为资本主义和市场经济难以与政府的经济和社会规划并存。相反，中央却越来越从国家发展的视角探讨香港的发展，并越来越把香港的发展纳入国家的发展视野和战略之中。

从历史角度看，李家超特首决定要为香港的发展进行“五年规划”，是香港治理模式的一大突破，也是香港的“行政主导”原则与精神的跨越式体现。其实，由政府制定不同形式的发展规划，在西方资本主义国家屡见不鲜，它们主要是从务实态度出发推动国家的发展和产业转型升级，因此政府规划与资本主义和市场经济并不矛盾，反而是相辅相成。早在二战后初期至1970年代，法国便制定所谓“指标规划”（indicative　planning）。它是一种政府主导但不具强制力的经济规划方式，目标是要推进法国的重建与经济发展。与中央计划经济不同，它尊重市场机制与私营部门的自由，同时通过国家指导与协调资源运用，从而促进国家整体经济发展。1970年代到最近十多年前，高举“市场至上”、“反对政府干预经济”旗帜的“新自由主义”（neoliberalism）席卷全球，政府规划被视为“离经叛道”，绝不可取。然而，近十多年来，面对国际竞争力下降的严峻威胁，欧洲国家纷纷制定涵盖面不同的经济和产业发展规划，务求为发展注入新动力。就连那个大力宣扬“华盛顿共识”（Washington consensus）的美国政府也不得不大搞工业政策（industrial　policy），意图振兴高端制造业和激活军事工业。所以，经济和社会规划并非社会主义国家的专利。

香港治理模式的一大突破

新中国成立以来到改革开放之前，一直实行指令性的“计划经济”。在指令计划经济下，生产资料和消费品主要掌握在政府手中，政府通过强制性的指令主导经济的运作。在“计划经济”下，市场和民间企业的角色有限。随着1978年改革开放，中共十四大正式提出“社会主义市场经济”概念。自此之后，市场和民营企业在经济发展和资源配置中发挥主导作用，政府角色转变为宏观调控、市场监督和公共服务等。政府基本上是通过战略引导、政策激励、国营企业和环境创造来影响经济运作和走向。以此之故，国家的“五年计划”也就改为“五年规划”。中央通过“五年规划”明确未来五年国家的发展方向、重点领域和核心目标，引领社会各类资源流向国家重视的领域。

作为一个自由开放和市场主导的资本主义社会，加上特区政府的资源和人才有限，香港当然不可能搞“计划经济”。但国家的“五年规划”和西方的经济和产业规划则对香港有重要参考价值，因为无论是国家的“五年规划”和西方的经济和产业规划，都在相当程度上依赖市场和民营企业来达到政府所设置的发展战略的目标。所以，特区政府在制定香港的“五年规划”时，最重要任务在于为香港的未来发展做顶层谋划、政策指引、统筹协调、动员社会资源配合和适度的公共资源投放。同时，香港的“五年规划”必须能够密切对接和服务国家的“五年规划”。事实上，国家主席习近平曾多次殷切要求香港对接和服务国家发展战略。中共中央港澳工作办公室、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在今年1月26日的致辞中表达的也是这个意思。希望特区政府“各部门要在行政长官领导下，主动加强对特别行政区发展的顶层设计和战略谋划，做好与国家『十五五』规划对接，增强港澳未来发展的前瞻性、主动性”。

考虑到香港本身的特殊情况和政府的有限资源和能力，在制定香港的“五年规划”时，需要注意一些要点。

首先，香港的“五年规划”不必如国家的“五年规划”那样全面，但却需要因应国内外形势的发展、香港面对的机遇和挑战、中央对香港的支持和期望、国家的发展战略、香港的竞争优势和独特条件，制定长远的、对香港发展、产业转型升级和民生改善有利的基本发展路线。第二，提出一组与发展路线相关的具体目标，并制定与实现那些目标所必须的重要政策，同时确保各个目标之间互相促进，而每个目标下的政策也必须互相配合和形成系统。第三，提出动员、组织、统筹和协调来自政府和来自社会的资源的方案，包括公帑的投入和分配。

制定长远产业升级发展路线

第四，提出在落实发展战略时所需要的制度和机构重组与改革。第五，香港发展的重大政策要精准对接国家的相关政策，确保两地的政策形成合力并对国家和香港发展同时有利。第六，香港特区政府需要与中央部委特别是发改委保持紧密沟通和合作，确保香港的发展战略能够与国家发展战略对接和能够实现以香港之长、服务国家所需。第七，政府内部和社会上需要投入更大力量从事战略和政策研究工作。最后，对于落实香港的发展战略所会面对的各种困难和阻力要有清醒的认识，并提出各种应对和克服的可行办法。

具体而言，特区政府制定的香港第一份“五年规划”除了擘画香港未来五年的发展路向外，也必须对接和服务体现在国家“十五五”规划上的国家发展战略。其实，“十五五”规划建议（《建议》）已经为香港如何对接和服务国家发展战略提供了重要指导。《建议》指出：“支持港澳更好融入和服务国家发展大局，加强港澳与内地经贸、科技、人文等合作，完善便利港澳居民在内地发展和生活政策措施。支持港澳发挥背靠祖国、联通世界独特优势和重要作用，巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位，支持香港建设国际创新科技中心……支持港澳打造国际高端人才集聚高地。”这段表述中清晰指出了从中央角度，香港在哪些方面发力可以同时对国家和香港发展有利。

当然，除了对接和服务国家发展战略外，香港也需要不断挖掘和创造新的经济增长点。为此，在制定香港的“五年规划”时，特区政府需要与中央部委、内地智库和香港社会各界集思广益。早于2009年，特区政府中央政策组便提出了香港可以发展六大优势产业：文化创意、医疗产业、环保产业、教育产业、创新科技和检测认证。在该年的施政报告中更提出要发展那些产业，可惜事后跟进工作不多。过去十多年来，创新科技产业得到政府最大的重视和投入，教育产业在本港教育机构的努力下也取得了不俗的成绩，但其他优势产业的发展尚未迈出坚实步伐。然而，在新时期这些产业的发展潜力不可小觑，它们也能配合国家相关产业的发展，因此值得特区政府和社会各界在擘画香港的未来发展时加以重视。

（作者系香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问）